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“两个比重”反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力、中央与地方财政分配关系。保持“两个比重”适度水平，是处理好政府与市场资源配置比例关系、构建和谐政府间财政关系的重要基础。本文透过“两个比重”历史与现状的实证分析，揭示出当前我国“两个比重”偏高的客观存在、危害及其改进意义，研究提出适度降低的政策取向。

“两个比重”是指财政收入占GDP的比重(简称“第一个比重”)、中央财政收入占全国财政收入的比重(简称“第二个比重”)，反映出政府在国民收入初次分配中的汲取能力、中央与地方财政分配关系。从适度“两个比重”水平来考察，“两个比重”又是一把“双刃剑”，“过高”则会产生“挤出”效应，加重社会经济负担，降低地方政府的努力程度，进而制约经济社会发展；“过低”则难以满足社会公共需要，同时背离了市场经济条件下追求社会公共福利最大化原则。所以，保持“两个比重”适度水平，是妥善处理好政府与市场资源配置比例关系、构建和谐政府间财政关系的重要基础。

近些年来，有关中国宏观税负的争论一直不休，而“第一个比重”高低直接体现一个国家和地区的税负负担情况。今年5月《福布斯》杂志公布的“全球税负痛苦指数排行榜”中，中国全球排名第三，继2006年之后再次成为亚洲经济体中税负最重的国家，税负痛苦指数为152，比新加坡的79.5高72.5个点，比香港的43.5高108.5个点。针对这一问题，官方和学术界分别从不同层面做出了种种解释。一种观点认为中国的宏观税负适中，处于发展中国家中等水平，尚存进一步提升的空间，其论证主要认为“名义税负”与“实际税负”还有一定差异；另一种观点认为中国的宏观税负较重，虽低发达市场经济国家，但高于发展中国家，如中央党校周天勇教授认为，2006年全国税收收入近3.7万亿，而政府性基金和收费收入为1.3万亿、社保保费收入0.7万亿、土地收入1.7万亿、国有企业税后利润0.2万亿，政府非税收入总量约为3万亿，几近税收收入，财政集中度超过30%。浙江财经学院王美涵教授披露，2004年全国财政预算内外收入占GDP的比重超过30%，高于发展中国家所能承受上限25%的近6－7个百分点。无论持何种观点，其核心集中在“口径”选取上，即是小口径预算内收入　、中口径预算内收入＋预算外收入　还是大口径预算内收入＋预算外收入＋制度外收入　的缘故。《中国统计摘要(2007)》上的“18.5%”显然是“小口径”，客观上不能真实反映纳税人“负担”全貌。周天勇、王美涵二位学者披露的信息是运用“大口径”方法计算的。

究竟当前中国宏观税负是高是低，笔者再从以下不同层面进行例证、分析、探讨：

第一，从第七次私营企业抽样调查显示数据情况看，目前我国私营企业利润的中位数21万元，而纳税额的中位数达26万元，二者相差5万元。2003年，党的十六届三中全会所确定的“简税制、宽税基、低税率、严征管”改革方针，除严征管之外，其余基本没有实行。现在，相当一批中小企业和小商贩面临着“税费”双重负担，纳税积极性不高，有不少企业甚至不得不采取各种办法逃漏税收和躲避收费。

第二，从职工工资占GDP比重情况看，1980年、1990年和2000年分别为17%、15.8%和10.7%，最近三年分别为10.6%、10.8%和11.1%，呈现逐年下降趋势，这在一定层面反映出国民收入分配“强化”了政府一方而“弱化”了居民一方。长期以来，我国的消费需求一直处于不“景气”状态，难以形成拉动经济增长的“三驾马车”之一，其中重要原因在于城乡居民收入增长缓慢，难以形成理性的消费预期。

第三，根据《中国统计年鉴》“资金流量表实物交易　”的数据显示，政府占国民可支配收入的比重由1998年的17.5%上升到2003年的20.2%，而居民所占比重则由1998年的68.1%下降到2003年的64.8%。2004年－2006年，国家财政收入分别增长21.6%、19.9%和22.4%，远远高于同期GDP(不变价)增速，比现价GDP增速高3.9、4.5和8.5个百分点，期间城乡居民收入增长均低于GDP增速。由此推断，最近三年政府占国民可支配收入的比重仍保持扩大之势，国民收入分配向政府倾斜的现象有所增加。

综上，仅就制度内收入(预算内＋预算外)而言，在国民收入初次分配中，政府分配超过20%；如果考虑制度外收入(制度外基金、制度外收费、制度外摊派、集资和制度外罚款等)因素，政府实际可支配收入接近30%也是客观现实的。

“一次分配讲效率，二次分配讲公平”，这是市场经济条件下资源配置的基础和灵魂。国际经验表明，当人均GDP超过1000美元之后，如果国民收入初次分配继续向政府一方倾斜，必然会加重税收负担，降低市场配置“效率”，背离税收“中性”原则，产生“挤出”效应，妨碍微观经济“基础”。所以，切实抓住当前我国经济良好运行态势，通过一系列科学化、规范化的税费改革等举措，适度降低“第一个比重”。

“第二个比重”反映出国民收入初次分配中中央与地方的比例关系。1994年我国一改“财政包干”办法，采取“三分一返一转移”划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度　的形式，开始实行分税制财政管理体制。在提高中央政府财权集中度这一明确的指导思想下，采取了一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例。在几乎是“零和博弈”状态下，这一改革当年就取得巨大成效，1994年“第二个比重”高达55.7%，比上年净增33.7个百分点。随后的7年(1995年－2001年)，“第二个比重”有所下降，一直徘徊在50%上下(均值为50.8%)。于是，中央政府在2002年再次进行了集中财力的“所得税共享改革”，2002年－2004年“第二比重”再次提升至55%上下。财政自给能力(一般预算收入／一般预算支出)能够较好地反映出中央与地方财政关系的变动过程，1993年中央财政自给能力只有0.73，到2006年增加到2.05，13年间净增1.32个点，年均增长10%，与此同时地方财政自给能力却由1.02下降至0.61，年均下降3.2%。所有这些都体现出中央财政的“集权”化倾斜。如果考虑债务因素，2005年“第二个比重”为60.9%。

考察建国以来政府间财政关系的基本轨迹，还可以进一步发现：为应对特殊国情需要，建国初期中央政府短期内实行了“统收统支”模式，即集中全国绝大部分财力资源，由中央政府统一配置安排。“一五”时期，中央政府财政收支比重分别占全国的77.7%和73.2%。“二五”至“六五”时期，中央政府财政收支一直处于“入不敷出”状态。以“七五”为转折点，中央政府集中财权的目标得以较好实现。“十五”时期中央政府财政集中度高达54%，收支离差扩大至25.2。这些都反映出建国以来我国政府间财政关系不断演绎和推进过程，循着“集权—分权—再集权—再分权”模式调整运行。

部分学者借鉴西方市场经济国家的做法，研究提出我国中央政府的财政集中度调控目标为60%。笔者认为，目前我国政府级次多达5级或5.5级(视农村税费改革后的村级自治组织为半级政权)，在人口多、地域广、地区差异大、历史文化迥异等情况下，简单效仿西方国家的做法单纯集中财权(事权几乎未做调整)、强调中央政府财力集中比例问题与中国国情不符。所以，从表面上现行的财政体制较好地处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经济分权、轻行政分权的改革，隐含着诸多矛盾和问题。分税制作为市场经济条件下规范政府间财政关系的一项基本制度，需要科学、合理地划分政府与市场、政府与企业、政府与政府之间的事权范围。1994年推行的分税制财政体制改革，时值我国由计划经济向市场经济转轨的初期，计划经济“惯性”仍在发挥着重要作用。时至今日，这一“先天不足”未能得到根本性转变。所以，中国的分税制改革，只是初步搭建了中央政府与省级政府间的财政关系框架，政府职能“越位”和“缺位”并存，政府间事权模糊不清，“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等问题比比皆是。特别是近些年来，这一体制还呈现出“旧体制”简单复归的“迹象”。一是由于过多地采用“共享税”模式，存有复归“比例分成”的客观现实。1994年，中央与地方共享税只有3个(增值税、资源税和证券交易印花税)，占税种总数的10%，而目前“共享”税种数量即扩大到12个，占税种总数的31%。共享税收占全国税收的比重也由1994年的55%提高到2003年的70%左右。共享比例也朝着向中央政府集权的一方攀升，证券交易税和所得税共享比例是两个典型例证，中央政府逐步提高了分享比例。二是“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税(含农业特产税)、牧业税等先后被中央政府取消，土地增值税、屠宰税、宴席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税有13个税种，占29个税种的45%，但目前真正属于地方主税种的只有营业税(不含铁路、各银行总行、各保险公司集中交纳部分)、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20%－30%，造成了政府间财权、财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的财力失衡格局。2005年，全国地方一般预算收入14875.5亿元，而地方一般预算支出高达25022.2亿元，41%的支出是来自中央政府各类补助的，即体制性、专项性、财力性转移支付。这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。三是省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政“附属物”的可能。1994年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间财政关系。但事实上，在省以下这种“分税”模式只能是“名存实亡”，仍然延续着财政“大包干”时期的做法。从目前的情况看，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，上级政府过多财政管制，动摇了基层政府行使职权的物质基础。地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于“无财可控”的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府，成为“附属物”。

过分强调提高“第二个比重”也会产生诸多“负”效应，危害地方财政经济的健康运行：

第一，随着“第二个比重”的逐年提高，事实上存在着“财大事小”的中央政府与“财小事大”的地方政府，形成了财权、财力与事权极不匹配的基层财政困难问题。2005年全国赤字县(市)达556个，赤字面27.5%，赤字额127.4亿元。

第二，随着“第二个比重”的逐年提高，在现行政府间形成了规模庞大的“资金流”，如约占总量三分之一的税收返还，多数是无效或效果不显著的“上解下划”，降低了资金使用效率。

第三，随着“第二个比重”的逐年提高，上级政府通过集中财权，建立了让下级高度依赖上级的财政体制，特别是约占总量三分之一的专项转移支付，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”参与国民收入的“二次分配”，过多体现为部门利益。近年来，审计署所刮起的“审计风暴”，更出现了违规违纪金额越来越大的非正常变动态势。

第四，随着“第二个比重”的逐年提高，加重了地方对中央的依赖程度，降低了地方政府的努力程度，在一些欠发达基层，“等、靠、要”思想相当严重，大家以赢得“贫困”为荣。有人估计，全国各地有5000多个驻京办，其主要工作就是部门“公关”，以便跑“部”“钱”进，事实上存在着“设租”、“寻租”行为，增加了政府间竞争的博弈成本，甚至滋生腐败。

第五，随着“第二个比重”的逐年提高，地方政府为解决预算内财力有限性与支出需求无限性之间的矛盾，加大了体制外资金扩张力度，“三乱”现象、“土地财政”、非正常的地方政府间税收竞争(拉税、转税、“过头税”、“先征后返”)等在一定层面反映出因地方财力紧张而实行的“曲线”政策。

诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说过：花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。因此，针对中央政府过多的财政集中度，特别是政府间非均衡的事权、财力安排，应充分抓住全国财政收入快速增长的大好形势，通过优化财政收入结构，适度降低“第二个比重”。

年度	财政收入占GDP的比重 (%)	中央财政收入占全国的比重 (%)
1978	31.1	15.5
1980	25.5	24.5
1985	22.2	38.4
1989	15.7	30.9
1990	15.7	33.8
1991	14.5	29.8
1992	12.9	28.1
1993	12.3	22.0
1994	10.8	55.7
1995	10.3	52.2
1996	10.4	49.4
1997	11.0	48.9
1998	11.7	49.5
1999	12.8	51.1
2000	13.5	52.2
2001	14.9	52.4
2002	15.7	55.0
2003	16.0	54.6
2004	16.5	54.9
2005	17.2	52.3
2006	18.5	52.8

适度降低“两个比重”是适应经济全球化、完善市场经济体制、调整收入分配关系的客观要求，也是确保实现中国经济又好又快发展的重要基础。

第一，适度调整财政收入占GDP比重。适应国际化的减税浪潮，本着税收“中性”原则，通过深化税制改革(增值税转型、统一内外资企业所得税)、“费改税”、垄断行业市场化改革等措施，适当降低宏观税负，将其占国民收入的比重控制在25%以下，弱化政府在国民收入初次分配中的份额，发挥好市场机制的资源配置作用。

第二，适当调整中央财政集中度。针对地方政府级次多、“三农”问题突出、转移支付链条过长等具体情况，通过降低中央与地方共享税比例、降低地方税收“基数”、完善地方税体系等措施，提高、优化地方财政收入结构，适当降低中央财政集中度，将其占全国财政收入比重控制在50%以下，基本满足基层政府行使职权、履行职责的财力需求。

第三，科学合理界定政府职能范围。按照“有所为，有所不为”的原则，合理界定政府与市场的关系，从根本上解决长期以来政府职能“越位”和“缺位”问题。按照党的十六大所明确的“依法规范中央和地方的职能和职责，公正处理中央垂直部门和地方政府的关系”的总体要求，尽快研究出台《政府间财政关系法》，以法律形式，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。

第四，改进财政转移支付制度。本着透明化、制度化、规范化的规则，优化转移支付结构，增加一般性转移支付比例，整合专项财政转移支付，遏制“各路大臣都分钱”的现象。同时，构建合理的专项转移支付分配方式，改“基数法”为“因素法”，选定反映各地实际的转移支付因子，制定“平滑曲线”状、“连续函数”式转移支付方案，确保不同省份共享中央财政再分配、再调节的成果。

第五，统一政府财政权。针对当前普遍存在的政府财权部门化、部门财权法治化等现象，从维护国家财政经济安全的高度入手，通过完善各项财政法规制度，推进依法理财和“阳光财政”建设，深化政府预算改革(部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线)，整合政府财力资源，实行“金财工程”等措施，确保政府财政权的完整、统一，从根本上遏制“王爷经济”现象。

（《中国经济时报》2007年8月20日）