张泽荣  齐风芹

    内容提要：财政体制决定着一个国家政府与市场之间的经济关系和各级政府之间的财政关系。长期以来，由于我们缺乏对国家财政权定位的正确认识，错误的将财政利益等同于公共利益，把政府利益看作社会公共利益，在我国的多次财政体制改革中，都没有处理好这种关系，不但导致了地方财政权责不对称、财政权配置不合理，同时也使政府财政权不规范，与民争利，甚至侵害公民财产权。因此，在今后财政体制改革中，我们应当坚持宪法对国家财政权性质的界定，将国家财政权定位于公共利益。并通过统一政府财政权，扩大地方财政权，强化人大财政权，进一步健全和完善国家财政权配置和运行机制。

    关键词：财政体制  财政权  公共利益  财政利益

    改革开放以来，我国进行了多次财政体制改革，对国家财政权的配置和运行进行了一系列的变革，逐步规范了政府与市场之间的经济关系和中央与地方政府之间的财政分配关系。特别是1994年以建立分税制为基础的分级财政体制改革，初步确立了与市场经济体制相适应的公共财政体制。在新的财政体制中，国家财政权开始得到了重新界定。但是，从总体上讲，财政体制改革并未对传统的财政权配置模式的内核做实质性的改变，没有从根本上变革财政权的决策机制。目前，我国区域经济发展不平衡、“三农问题”、中央与地方各级政府事权与财权划分不对称、财政资金征管与监督制约关系不顺、基层财政困难等问题，大都根源于国家财政权定位的偏差和国家财政权配置与运行机制不科学、不合理。因此，在今后我国财政体制改革中，按照宪法和公共财政的要求重新定位国家财政权，改变国家财政权配置和运行机制，对于进一步深化财政体制改革，理顺财政权主体权责关系，健全财政权运行制约机制，提高财政管理水平，具有重要理论意义和现实意义。

    一、财政体制改革应当坚持宪法对财政权性质的界定

    所谓财政权定位是指一个国家根据宪法精神和宪法对国家财政权性质的界定，对国家财政权本质属性、地位、内容、范围等的确定。它是一个国家处理政府财政利益与社会公共利益的关系、国家财政权与公民财产权的关系的根本性原则。财政权与立法权、司法权的良性运行密切相关，关系到一个国家依法治国的根本。科学合理地对国家财政权进行定位，不但有利于规范政府财政利益与社会公共利益的关系、国家财政权与公民财产权的关系，促进我国财政体制改革的发展，也有利于防止国家权力过分集中到某一个国家机关，使国家财政权得到优化配置，保证国家权力的良性运行。

    (一)我国宪法对财政权性质的界定及实践中的模糊认识

    经过十届人大二次会议修改后的我国宪法，进一步确立了国家公共权力要以社会公共利益为出发点和归宿的基本原则，并确认了兼顾公共利益与私人利益的宪法精神。从落实宪法精神，体现以人为本的科学发展观的角度来看，在进一步深化我国财政体制改革过程中，应当坚持宪法对国家财政权性质的界定，明确财政权的本质属性，将国家财政权定位于公共利益。将国家财政权定位于公共利益，是我国社会主义市场经济体制条件下国家控制权力资源最有利的配置模式，也是公共财政管理体制下财政资源分配最科学、最合理的选择。我国经过多次财政体制改革，国家财政权的定位也逐步从财政利益向公共利益转变。特别是1998年全国财政工作会议，明确提出了构建以满足社会公共需要为目的的社会主义公共财政体制框架，我国国家财政权的定位开始向公共财政要求的公共利益快速发展。

    然而，尽管我国现行宪法对国家财政权做出了符合宪政原则的基本界定，而且《立法法》对财政、税收的立法权限和立法程序等做出了进一步的规定，但总的来看，由于我国宪法和法律对国家财政权的界定、配置和运行缺乏可操作的具体规定。事实上，在国家财政权配置和运行过程中，对国家财政权的定位还是不清楚，人大的财政权薄弱，司法机关的财政权缺失，政府的财政权则过分强大，造成政府财政权滥用问题比较严重。

    在财政体制改革中，对国家财政权的具体权能问题的认识还存在一定的误解。没有真正按照宪法对国家财政权性质的界定和公共财政要求，来确定政府与政府之间、政府与市场之间的关系，忽视财政利益与公共利益的关系、国家财政权与公民财产权的关系，使各级政府为了本级的财政利益的需要，政府之间“争利”，政府与公民“争利”，扭曲了国家的财政分配关系。

    (二)正确认识财政利益与公共利益、公民财产权与国家财政权的关系

    在我国下一步财政体制改革中，有必要强调坚持我国宪法对国家财政权性质的界定和公共财政对国家财政权定位的要求，正确认识财政利益与公共利益的关系、国家财政权与公民财产权的关系。

    1.正确认识财政利益与公共利益关系

    财政利益是指国家(从中央到各级地方政府)为了本级财政收入的需要，对个人或集体的财务实行征收，强调的是政府怎样能获得更多的财政收入，满足政府需要，而不关心满足社会公共利益的需要。这种“财政利益”理论观念很早就被先进国家所否弃。而公共利益一是以私人利益为基础的公共利益，二是以公共财政为基础的公共利益。以私人利益为基础的公共利益，是由私人利益所组成的全社会利益，代表着共同的、长远的私人利益，是私人利益的最终价值指向。这里所说的公共利益是由公民私人利益组成的，脱离了私人利益便没有公共利益。

    公共利益要求限制政府权力的作用范围。以公共财政为基础的公共利益指的是社会公共需要。公共财政作为政府实现公共利益的一种工具和手段，存在的基本前提是作为社会公共利益的载体而存在的。公共财政既然是为社会公共利益服务的，就应该尽可能全面反映公共利益的要求。公共利益反映的是公共财政本质的特性。因此，不管是以私人利益为基础的公共利益，还是以公共财政为基础的公共利益，都是以社会多数人的利益和需要为核心的，这与以财政收入需要为核心的财政利益有着本质的区别。

    由此，可以说以公共利益为主旨的财政权观念，是一种既能体现公共财政本质要求的财政权观念，又是一种能体现宪法精神的以人为本的财政权观念；而以财政利益为主旨的财政权观念，仅仅只是一种强调国家权力，为国家存在而行使职能的财政权观念。这是一种既对社会公共需要漠不关心，又对私人利益排斥的落后财政权观念，不符合我国构建社会主义市场经济条件下的公共财政体制框架的要求。

    但是，对于这个问题，我们还有许多人没有真正正确认识。在财政体制改革中，更多地考虑了财政利益，而不是社会公共利益，财政体制改革成了各级政府争夺财力,讨价还价的博弈。将私人利益与公共利益对立起来，忽视公民私人利益。比如，这几年许多城市盛行的“经营城市”，就是一种明显的以财政利益挤压公共利益，政府以经营城市为名与民争利的方式。这种方式已成为现在一些政府解决地方财政困难普遍采用的方法。它在取得短期财政利益的同时，引发了大量社会矛盾，对国家的长治久安十分不利。

    2.正确认识公民财产权与国家财政权关系

    公民财产权是指公民对财产的全部权利，它是指以能带来社会生活利益的财产为内容的权利，原则上应具有经济价值、可以作为转让或担保的权利。公民财产权既包括公民合法所有的属于生活资料的私有财产权，也包括属于生产资料的私有财产权；既包括对公民个人财产的所有权，也包括对公民个人合法取得的公共财产，如土地等的使用权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。国家财政权与公民财产权是对立统一和相互依存的。国家财政收入来源于国民财富的创造，由此决定了国家财政权是以公民财产权为存在前提和基础的，是以实现公民各项基本权利为目的和方向的。同样公民财产权也要依赖于国家财政权的保障。国家财政权作用的力度和范围是以满足社会公共需要和促进公民全面发展为尺度和界限的，如果超过此界限和尺度，财政权就构成对公民基本权利的侵害。

    国家财政权与公民财产权的关系在我国修订的宪法中已作了明确的界定。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收和征用并给予补偿”。这一规定的科学性就在于对国家财政权与公民财产权的关系做出了合理的界定。国家和公民之间的财产关系实质上是国家和公民之间的财政权关系，国家财政权和公民财产权关系，涉及赋税、财产征收以及预决算等政府的一切财政行为。
    理解国家财政权与公民财产权关系的关键，就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。国家与公民之间的财政关系作为财政制度的基础，其变化过程也就是财政体制变迁的过程，也是财政体制规范的重要内容。财政体制问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家财政权的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。理性地处理公共利益与私人利益、公共财产与私人财产之间的关系是处理好国家财政权与公民财产权关系的基础。

    但是，由于受传统财政权定位的影响，我国理论界和实务界把国家财政权简单地理解为政府财政权，只注重反映政府之间财政分配关系的财政权，把财政权看作是对财政资金的所有、支配和使用的管理权限。因此，不管是在财政体制改革中，还是在财政权的配置时，只从各级政府的财政权责关系考虑预算收入的所有权，预算支出的支配权和使用权，以及预算的编制和执行权等问题。而不注重反映政府与社会之间财政分配关系的国家财政权，未能对国家财政权做出明确的法律规定并对其行使加以严格的监督限制，政府财政权得不到有效控制，造成人大财政权虚化、政府财政权膨胀、司法财政权缺位等问题。

    二、财政体制改革应当进一步健全和完善财政权

    进一步改革和完善国家财政权制度，就是要将国家财政权定位于公共利益的基本原则落实到位，明确财政权的权能范围及行使程序，并做出切实可行的规定，从而更具可操作性，真正形成符合我国实际的财政权配置与良性运行制约机制。基于对我国目前财政体制改革情况和国家财政权配置、运行现状的认识，在下一步的财政体制改革中，应当重点在三个方面加以完善。
    (一)统一政府财政权

    一方面，我国政治制度改革落后于经济体制改革，决定了财政权没有统一。国家政治制度与经济体制决定财政权的范围，无论是侧重于政治还是侧重于经济，所确定的财政权范围都是不科学的，只有兼顾二者对财政权的要求才是科学合理的财政权范围。在政治上，国家政治制度决定运用的公平性及管理的范围、民主化。在经济上，市场经济体制决定运用的效率性及管理的科学性。国家行政管辖范围内的一切经济盈利及获得报酬的活动，都应按照法律和制度的统一规定，构成政府的税收收入与非税收入。

    另一方面，由于我国政府财政权制度划分上，对财政收入按预算内与预算外分别进行管理，在制度上给财政权管理的分割、不协调留下了空间，一定程度上弱化了对财政权支配者的制约。财政收入权力分散于国税、地税、财政以及其他政府行政机关，这些机构之间又相互独立，财政收入权力成为谋取地方财政利益和部门利益的手段。特别是预算外资金约束的软化，存在许多跑、冒、滴、漏的现象。

    从表面上看似乎政府财政支出权力都集中于财政部门，而实际上却分散在各级党政领导和不同的政府管理部门，大量预算外、制度外财政资金沉积在各级政府业务部门，从而形成预算内财政收支管理权相对集中和预算外、制度外财政收支多中心的不统一的财政权格局。

    下一步财政体制改革，应当明确统一政府财政权，积极推进统一财政权制度改革，进行政府财政权机构的整合，完善财政权的配置与运行制约机制。一是集中政府财政权的管理。充实加强政府财政部门，将政府财政权统一归属于财政部门管理。除税务、海关部门征管的税收收入外，将其他一切涉及政府收支的项目和一切政府收支活动，全部由财政部门统一管理，实行全面统一的政府财政权管理制度。二是政府的一切收支都要纳入财政预算管理。尽快取消预算外、制度外政府收支，纳入统一预算管理，形成健全统一的财政权制度。通过统一政府预算内外收支，以统一的公共预算覆盖整个政府财政收支，真正从政府财政权制度建设上杜绝侵蚀财政资金的行为。三是根据财权与事权对应、收支统一预算的原则，确定政府收支范围和管理权力的运用范围，并对其行使政府财政权加以严格的监督限制，规范政府财政行为，实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。

    (二)扩大地方财政权

    在我国财政体制中，地方财政权十分有限，特别是地方缺乏应有的财政立法权和完善的地方税体系。地方财政权过小，限制了地方政府运用地方财政政策的能力。同时，由于国家对地方财政权没有明确的法律界定，各级地方政府的财政权，往往由上级政府来决定，地方缺乏与其职权相适应的必要的财政权，是当前我国县乡财政困难、地方政府财政行为失范、区域经济发展不平衡的重要根源。

    在下一步财政体制改革中，应当给予地方一定的财政立法权，并完善地方财政收支体系。一是按照事权与财权相对称的原则，重新界定各级政府的事权与财权，扩大地方财政权限范围。进一步明确划分中央和地方事权与财权，使财政分权从中央、省市细化到县乡财政，并通过立法规范中央和地方各级政府的财政行为，建立以预算法、财政收支法、地方财政法、财政转移支付法等为主体的分级分税制财政管理体制。二是赋予地方一定的税收立法权。在保证中央政府主导地位的前提下，扩大地方对税收的征收权限、管理权限和税率的调整权限，使地方各级政府有相应而必要的税种选择、税率调整、立法收税以及发行地方债券的地方财政权。三是在国家统一税制的原则下，根据地方社会公共需要状况，调节地方税税种结构，建立地方税主体税种，健全地方税体系，充实地方财政收入，保证地方财政收入规模，使得各级地方政府的事权有相应的稳定而可靠的地方财政权作支撑。
    (三)强化人大财政权

    从目前人大财政立法权、财政决策权和财政监督权的状况来看，其落实还有很多问题，距离宪法规定的各级人大作为国家权力机关的性质和职能有相当的差距。一是政府主导立法在我国财政法律体系中占据显著地位。我国财政权立法大部分都是由政府部门以规章的形式出台的，大量的部门规章侵蚀了财政立法的民主性和法定性。财政利益观念占据着财政的立法、执法和司法的全过程，过于泛化的政府行政财政权大大限制了公民个人权利和社会公共利益。就是1994年我国实施的分税制也并未建立规范的财政分权体制，而是由中央政府根据中央财政收入的需要，以规范性文件来调整的，忽视了人大财政权，对人大在国家财政权中的控制和决定地位，没有引起足够的重视。二是各级人大还未真正发挥财政决策权职能。我国各级人大在国家财政决策权上，与政府相比较处于劣势地位。宪法规定的人大与政府之间的权力关系在实际中表现为相反的状况。国家预算编制全部由政府负责，没有相应的机制充分反映人大、人大代表及其所代表的社会各方面的利益和要求，更谈不上提前公布以接受社会各界人士的意见和建议。在国家预算的审议过程中，政府提供的预算草案不够细化。除在总的财政收入、财政支出的基础上，列出各个大项的财政收支情况外，具体的财政收支项目和具体的收支数额并没有详细列明，预算草案中财政收支事项的内容代表们无从得知，使人大代表难以对财政预算进行有效的审议，人大无法在财政预算中真正发挥财政决策权作用。三是各级人大对财政预算执行权缺乏有效的监督手段。由于我国人大对政府执行预算还没有形成一个有效监督程序，人大对政府部门不按预算执行或违反财经纪律的情况缺乏有效的纠错手段，造成财政预算的具体安排实际上政府自己说了算，政府有关职能部门和政府的主要领导对财政资金的支出有着较大的随意性。

    要健全和完善财政权，强化人大财政权是十分必要的。一是用财政立宪来规范国家财政权的配置和运行。所谓财政立宪，就是将公民生存发展所依凭的财产权和国家履行职能所需的财政权均在宪法中明确规定，并保证国家财政权服务于公民财产权和公共利益，对国家财政权进行有效的分权和限权，以财政民主、法定、平等、健全原则予以规制。切实将国家财政权纳入民主法制的轨道。二是规范人大财政权与政府财政权的关系。将财政立法、税费债的确定、财政支出的规模以及财政管理的监督的权力交由人大行使。预算法案的提出、政府经费的合法使用、合理化监督的权力由政府部门行使。三是引入公民对国家财政权的监督机制。通过立法将国家预算草案向社会公开，使政府财政活动置于社会监督下，以利于发挥公民对财政预算的监督作用。从管理国家的有效性来讲，引入公民对国家财政权的监督，形成一种多数人监督少数人的机制，才能更好地保证公民财产权，使国家财政权真正定位于公共利益。如土地问题和地方政府搞“形象工程”。这些政府行为是在花纳税人的钱，就应当由公民与企业来进行约束，仅靠中央的一纸公文或一年一度的人大会议，无法对地方政府形成有效的约束。应在国家财政权配置和运行中引入公民财政权的理念，使国家的预算决策权受到纳税人的直接监控。