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2005-03-28 16:02:29 东北新闻网 |
一、改革背景
非税收入"收支两条线"是指国家机关、事业单位、政府或行政事业单位委托机构，依据国家规定以及凭借国有资产、国家投入取得的收入要全额上缴财政，纳入部门综合预算；支出由财政部门按照执收单位职能、资金规定用途及年初批准的预算予以核拨。改革前，行政事业单位取得的非税收入实行自收自支，由于缺乏财政管理和监督，收费、罚款和集资等财务管理混乱，各种违法违纪现象时有发生，损失浪费严重，各单位为增加收入进行乱收费、乱罚款、乱摊派。"收支两条线"改革就是在这种情况下提出来的。
（一）"收支两条线"概念的提出。"收支两条线"管理制度，作为规范财政资金管理的一种有效方式，以及防止和治理腐败，在实践中不断充实、完善和发展。1990年，为治理"三乱"，建立健全收费、罚款和"集资"资金财务管理，中共中央、国务院发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号），规定"对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。对集资的资金实行收支两条线管理"。这是党中央、国务院首次在有关文件中提出"收支两条线"的概念。1993年，为进一步治理乱收费，中央办公厅、国务院办公厅转发财政部文件，规定对行政性收费和罚没收入要实行"收支两条线"。
（二）"收支两条线"内容的明确。1996年，国务院下发了《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号），对预算外资金的概念予以明确，即"预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费……"，并指出"预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须上缴财政专户，实行收支两条线管理"。从而进一步明确了"收支两条线"的内容。
（三）"收支两条线"内涵的不断完善。1999年，中央办公厅、国务院办公厅转发监察部等五部委《关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入"收支两条线"规定工作的意见》（中办发〔1999〕21号）明确提出，"财政部门安排预算时将执收执罚部门上缴的行政事业性收费和罚没收入与支出脱钩"，"所有行政事业性收费收入都及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户……"。
（四）"收支两条线"改革的深化。2001年，国务院办公厅转发了《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发〔2001〕93号）。这是我国正在实施财政预算制度改革的背景下出台的，标志着"收支两条线"改革的进一步深化。文件明确提出将公安、法院、工商、海关、环保、计划生育6个行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算管理，支出按照部门预算要求核定；对质检等28个中央部门的预算外资金实行"收支脱钩"管理，即支出按核定的综合定额标准统筹安排，不再与其收入挂钩。
二、改革的内容
（一）收入全额上缴财政。1990年，中央和国务院出台的决定，其核心就是改变过去单位取得的收费、罚款等收入实行自收、自支、脱离财政管理和监督的做法，实行收入全额上缴财政国库或专户。随着改革的不断深入，非税收入上缴财政的规模和范围也不断扩大，最终实现单位所有的收入都要全额上缴财政，这是"收支两条线"改革的基本内容。
（二）收入逐步纳入预算内管理。1993年，中央和国务院再次下发文件，明确提出要将行政性收费和罚没收入逐步纳入预算内管理。按照上述规定，从1994年1月1日开始，财政部将83项行政性收费纳入了预算管理。随着改革的不断深入，财政部分别于1997年1月1日起将养路费等13项政府性基金以及地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加纳入了预算管理、2000年9月1日起将51项行政性收费、政府性基金和罚没收入纳入了预算管理。2002年至2003年，财政部又先后下发2个文件，将194项行政性收费纳入了预算管理。2004年，全省纳入预算管理的行政性收费达56.9亿元，其中省本级17.3亿元；罚没收入24.2亿元，其中省本级4.4亿元；政府性基金174亿元，其中省本级82.1亿元。
（三）实施非税收入"收缴分离"改革。实施非税收入"收缴分离"，即收缴管理制度改革，实质是"收支两条线"改革的重要组成部分。1999年，中办发21号文件提出，"各项行政事业性收费逐步实行'单位开票，银行代收，财政统管'的管理体制"，这是首次以中央文件形式对"收缴分离"管理进行具体概括。2002年，《财政部中国人民银行关于印发＜预算外资金收入收缴管理制度改革方案＞的通知》（财库〔2002〕37号）规定，"随着财政国库信息系统和银行支付系统的建立和完善，逐步取消财政部门为执收单位开设的财政汇缴专户，实现预算外资金收入直接缴入财政专户"。为贯彻落实国家改革精神，2002年，省政府办公厅印发了《转发省财政厅关于深化收支两条线改革进一步加强非税收入管理意见的通知》（辽政办发〔2002〕42号），明确要求"取消收入过渡账户，实现非税收入直接缴入财政专户（国库）"。改革的具体内容包括：
1.取消执收单位收入过渡账户。执收单位不再设立收入账户，非税收入直接上缴财政。改变由执收单位自行开票、自行收费、自行存储的做法。
2.实行收缴分离的征管方式。执收单位负责向缴款人开出票据，缴款人通过代理银行网点将应缴款项直接上缴财政。但对于零星分散、必须现场征收的收费项目，经同级财政部门批准可由执收单位将所收款项汇总后缴入财政。
3.建立收入项目库。确定合理合法收入项目，建立全省非税收入项目库，并实行统一编码，定期向社会公布。凡是未纳入项目库的收入，执收单位无法通过微机开具收费票据，从而确保各执收单位按规定项目和标准进行收费。
4.建立信息网络系统。建立起财政部门、执收单位、代理银行及各级财政部门联网的非税收入收缴信息网络，实现信息化管理，做到实现收费网上操作、账务微机核算、网络自动监管。
5.缴款凭证与执收票据合二为一。实行收缴分离征管方式的执收单位，统一使用《非税收入一般缴款书》，做到缴款凭证与执收票据合二为一。实行集中汇缴管理的执收单位，首先向缴款人开具《辽宁省非税收入收缴统一票据》收款，然后使用《非税收入一般缴款书》汇总上缴财政。
三、推进情况和成效
（一）推进情况
1.全面普查省本级非税收入，做大财政收入"蛋糕"。2003年，为进一步规范非税收入征收管理，努力挖掘增收潜力，我们组织对省本级2000年到2002年的非税收入征收情况、执收项目基本情况以及经营服务性收费和社团收费等情况进行了全面普查，并对非税收入项目的费源和实际执收情况进行了逐项分析，研究制定了加大征管力度，努力挖掘增收潜力，拓宽增收渠道的具体措施，增加了政府统筹财力的规模，为做大财政收入"蛋糕"提供了保障。
2.加强制度建设，为改革提供保障。一是为贯彻落实国办发2001年93号文件精神，针对我省非税收入管理中存在的问题，研究制定了关于深化"收支两条线"改革进一步强化非税收入管理工作的意见，并以辽政办发2002年42号文件下发执行。该意见对我省非税收入管理的范围、方式、方法作了全方位界定，在全国首次以政府文件形式提出了非税收入的概念，明确了非税收入向"收支脱钩、部门预算"管理转变的改革方向，重申了非税收入实行收缴分离、财政系统逐级上解下拨管理等规定，建立了非税收入绩效考评制度。二是在广泛征求国土资源系统、教育系统和人民银行意见的基础上，我厅先后制发了《辽宁省国土资源非税收入收缴管理暂行办法》（辽财综〔2003〕238号）、《辽宁省国有土地使用权有偿使用收益管理办法》（辽财综〔2003〕248号）、《关于做好国土资源非税收入收缴管理制度改革工作的通知》（辽财综〔2003〕239号）、《辽宁省新增建设用地土地有偿使用费管理办法》（辽财综〔2003〕268号）、《关于实施教育系统非税收入收缴管理制度改革的通知》（辽财综〔2003〕392号）和《关于印发＜辽宁省教育系统非税收入收缴管理暂行办法＞的通知（辽财综〔2003〕441号）》、《关于学校实行批量划款有关问题的通知》（辽财综〔2004〕381号）、《关于省属院校收缴管理制度改革有关问题的通知》（辽财综〔2004〕41号）等文件，为改革顺利推进提供了制度保证。三是研究制定了《关于加强全省非税收入征管工作的通知》（辽财综〔2004〕390号），对非税收入范围做了进一步完善，将特许经营收入等纳入了非税收入管理范围。
3.清理收费项目，建立全省项目库。针对全省教育收费项目多、收费乱的问题，我们按照省政府要求起草并下发了《关于全面清理教育系统非税收入项目的通知》（辽政办传〔2003〕53号）。全省各地区各部门共完成了12000多所中小学、53所省属大专院校和教育行政主管部门所属单位收费项目的全面清理工作，最终共形成了1000多个收费项目上报我厅。经过整理归并，最终形成了全省教育收费项目共33项，纳入全省项目库管理。我们会同省物价局、省教育厅联合起草了《关于发布全省教育收费项目和收费标准的通知》，报经省政府三位省长同意后下发。教育部门同志表示，该次清理工作解决了多年来想解决而未解决的问题，较彻底地改变了以往教育收费项目多头立项、底数不清、管理混乱的局面。
4.组织开发软件系统，为规范非税收入管理提供技术条件。为深化非税收入"收支两条线"改革，从2001年开始，我们多次组织有关人员分赴四川等省市，就非税收入收缴管理及软件系统建设等情况进行了广泛调研，在充分借鉴各省市先进经验的基础上，确定了"以项目管理为源头、以信息网络为平台、以规范收缴行为为目标"的非税收入收缴管理制度改革的总体思路，并按照财政部"金财工程"的要求，在国库集中收付制度改革的总体框架下，结合我省实际研制开发了《辽宁省非税收入收缴管理系统》（以下简称"收缴系统"），该系统共有财政监管、银行代收、单位执收三个子系统以及票据管理、主管部门和财政业务处室查询系统，为实施全省非税收入收缴管理制度改革创造了技术条件。
5.建立全省网络，实现非税收入信息化管理。各级财政部门在财力紧张的情况下，想方设法，筹集资金，配置设备，确保网络建设需要。到2003年年底，省、市、县（区）财政部门已全部实现了纵向与上下级财政部门联网，横向与本级执收单位、代理银行联网，达到了全省非税收入信息化管理的要求。
6.实施收缴管理改革，规范执收单位征收行为。按照省政府的统一部署，2003年，我们在全省国土资源和教育两个系统实施了非税收入收缴管理制度改革，2004年，全省累计按照新的收缴方式收缴非税收入117.7亿元，其中教育系统40.8亿元，国土资源74.8亿元；实施改革的执收单位达2413个，其中教育2261个，国土资源158个；取消收入过渡性账户2948个，其中教育3076个，国土资源131个；取消不合理收费项目216个，涉及资金2.1亿元，其中教育收费200个，涉及资金2亿元，国土资源16个，涉及资金998万元。
（二）主要成效
实践证明，该项改革不仅规范了非税收入征收行为，而且从制度上进一步遏制了产生腐败的源头，推进了源头治理腐败工作。
1.强化了非税收入理念。通过实行新的收缴管理办法，一些部门和单位从思想模糊到认识明确、从消极抵触到主动配合，基本上改变了原非税收入部门所有的传统观念。
2.提高了财政资金使用效益。改革前，绝大部分国土资源部门和学校均设有收入过渡性账户，资金往往滞留国库外时间较长，甚至发生坐支。改革后，资金直接上缴财政部门，一方面加快了资金的拨出速度，另一方面缓解了国库资金周转压力，大大提高了资金使用效益。
3.提高了政府调控能力。改革前，一些市的国土资源收入始终未纳入财政管理范畴，由主管部门负责收支管理。改革后，国土资源收入全部上缴财政部门，纳入政府财政统一管理范围，政府调配本级财政收入的能力得到增强。
4.规范了收入管理。改革前，由于统计渠道不畅，口径不统一，全省非税收入数据难以掌握。与此同时，全省教育收费长期存在项目多、收费乱、政策不明、底数不清的问题。改革后，通过信息网络化管理，各地区的收入规模及构成一目了然。同时，通过清理收费项目，全省被保留的项目做到了项目名称、征收标准、征收范围、收入票据的"四统一"，使非税收入管理更加趋于规范。
5.加强了行风建设。近年来，教育乱收费已成为社会反映强烈的热点问题，一些市的教育部门在行风评比中连年处于下游甚至末位水平。改革后，教育收费达到了多年未有的规范程度。据了解，沈阳市教育局收到的举报信件由以往年度的3000件左右下降到2003年的约400件，下降 86.7%。丹东市是全省改革试点市，2002年率先启动改革，该市教育局在当年行风评比中被评为先进单位，并被市纪委打了满分；
6.有效遏制了腐败行为。执收单位通过微机开票，财政和主管部门可通过网络自动监管，所有非税收入直接上缴财政，从源头上有效防止了坐收坐支、贪污挪用、私设"小金库"等违法违纪行为。
由于措施得力，成效显著，我省的非税收入收缴管理制度改革得到了国务院教育纠风治乱联席会议赴辽宁检查组和国土资源检查小组的充分肯定，财政部通过系统信息简报对改革做了专题介绍。
四、存在问题
（一）思想认识尚未完全到位。有的市未能充分认识改革的重大意义，重视不够，措施不力，动作迟缓。一些执收部门和单位抵触情绪较大，找出种种借口逃避改革，给改革带来阻力和困难。
（二）缺乏法制管理。目前，我省尚未出台非税收入管理政府规章，"收支两条线"管理和非税收入收缴管理制度改革等仍存在较大困难和阻力。我省迫切需要加大非税收入管理力度，将其纳入法制轨道。2002年，我厅已代省政府草拟了《辽宁省非税收入管理办法》，2003年11月经省法制办党组审核同意报省政府审定，拟以省政府规章发布。建议省政府尽快出台《辽宁省非税收入管理办法》。
（三）其他非税收入亟待改革。除国土资源和教育系统以外，大量非税收入仍存在收缴管理不规范的问题。我省亟待加快步伐，推进其他系统非税收入改革。
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